中国四大生态产权交易市场建设

目前中国生态产权制度建设尚处在初步探索和试点实践阶段，节能量、碳排放权、排污权和水权四大生态产权交易的立法进程仍严重落后于交易实践，但各地方或组织或自发的交易试点创新层出不穷。
【财新网】（专栏作家 柴麒敏）十八届三中全会提出了要建立系统完整的生态文明制度体系，对市场而言有两方面值得重点关注，一是更全面地建立自然资源资产产权制度和用途管制制度，对自然生态空间进行统一确权登记，同时划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，特别是能源、水、土地节约集约的使用制度；二是实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

现代生态文明的制度体系建设更注重市场在资源配置中的作用，这当中很重要的一个概念就是生态资源资产化，通过确立产权确保所有者权益，实现生态产权的增值性和可流转性，实现资产化管理收益，以资源涵养资源，促进生态产业的良性循环，推动生态治理的现代化。过去一段时期以来，特别是十八大之后，有关水资源、主要污染物和温室气体的交易市场正加速建立和完善，生态要素越来越成为和土地、能源资源一样重要的生产要素。目前我国生态产权制度建设尚处在初步探索和试点实践阶段，节能量、碳排放权、排污权和水权四大生态产权交易的立法进程仍严重落后于交易实践，但各地方或组织或自发的交易试点创新层出不穷，为将来建立统一的全国生态产权市场体系提供了好的经验。

 

水权交易是较早探索的生态治理市场化尝试

 

中国的水资源紧缺问题严重，水安全某种程度上而言是比能源安全更紧迫的问题，国内水权交易的概念提出和自发实践也最早进入公众视野。在我国的区域层面上，浙江、甘肃、宁夏、内蒙古、福建、深圳、香港、新疆、河南等地自2000年以来都陆续进行了水权交易探索实践，形式上主要有农业向工业转让水权、区域间水库向城市转让水使用权、农民间水票交易、政府向企业有偿出让水权等，交易价格基本在5-20元/立方米的区间。我国的“十一五”规划纲要首次提出了要建立国家初始水权分配制度和水权转让制度，2011年中央一号文件和2012年国务院三号文件进一步提出了要鼓励开展水权交易和运用市场机制优化配置水资源，《国家农业节水纲要（2012-2020年）》更针对农业领域提出了有条件的地区要逐步建立节约水量交易机制和构建交易平台。目前美国、澳大利亚、智利等国家已将水权制度作为利用市场机制优化配置水资源的主要手段。

 

我国在建国后水资源的所有权初始安排就是国家所有，取水许可制度和有偿使用制度由来已久，取水权转让制度则是在2002年《中华人民共和国水法》修订和2006年《取水许可和水资源费征收管理条例》（第27条）出台以后才施行的，目前全国批准颁发有效取水许可证共约44万套。国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，用水实行计量收费和超定额累进加价制度。区域用水指标和水量分配是水权制度的前提和基础，2013年国务院出台的《实行最严格水资源管理制度考核办法》已经将2015、2020和2030年的用水总量分解到各个省区，目前已基本建立覆盖省市县三级行政区的水资源控制指标体系，并计划在未来5年内完成全国53条重要跨省江河水量分配工作。在建立用水总量控制体系的流域和区域有条件探索总量控制下的区域间水量交易，南水北调受水区则有条件探索地区之间分水指标的交易。

 

2014年7月水利部下发了《关于开展水权试点工作的通知》（水资源［2014］222号），提出在7个省区开展水权试点，试点内容包括水资源使用权确权登记、水权交易流转和开展水权制度建设三项内容，明确宁夏、江西、湖北重点开展水资源使用权确权登记试点工作，在区域用水总量控制指标分解的基础上，结合小型水利工程确权、农村土地确权等相关工作，探索采取多种形式确权登记，分类推进取用水户水资源使用权确权登记，同时内蒙古、河南、甘肃、广东重点探索跨盟市、跨流域、行业和用水户间、流域上下游等多种形式的水权交易流转模式。作为试点地区的河南省首例水权交易在去年年底得到批准，涉及2200万立方米南水北调中线干渠中长期水量指标，根据协商调配邓州市用水指标，解决新密城区和周边新型农村社区居民生活用水问题。

 

排污权交易应是现阶段生态治理市场化重心

 

在当前大气、水、土壤等环境污染全线告急的情况下，建立排污权有偿使用和交易制度，是一项迫切的、重大的、基础性的机制创新和制度改革。中国引入并实行污染物总量控制制度已有20年的历史，“九五”时期污染物控制就已从“浓度控制”向“总量控制”转变，这为排污权交易创造了很好地条件。我国自1979年开始即实施排污收费制度，现行的排污费征收主要集中于火力发电、化工、钢铁、造纸、水泥等高耗能、高污染行业，且主要是水和空气污染排污费。自1988年起当时的国家环保局就在上海、金华、徐州等18个城市率先进行了排放水污染物许可证制度的试点工作，2004年国家环保总局发布了《关于开展排污许可证试点工作的通知》，在唐山、沈阳、杭州、武汉、深圳和银川开展试点工作，目前全国绝大多数省级行政区已将排污许可证制度纳入地方性法规，并制定了规范性文件。我国的污染物排放交易可以追溯到1987年上海的水污染物排污指标有偿转让实践，1988年国家环保局颁布的《水污染物排放许可证管理暂行办法》规定水污染排放总量控制指标，可以在本地区的排污单位间相互调剂。2001年在美国环保协会的推动下江苏成功实现了中国首例二氧化硫排污权交易，此后山东、山西、河南、上海、天津、柳州等地都尝试开展了排污权交易。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出了运用市场机制推进污染治理，并建议有条件的地区和单位可实行二氧化硫等排污权交易。目前真正成功开展排污权交易的国家是美国，此外澳大利亚、加拿大、英国、德国等国家也有部分尝试。

 

国家排污权有偿使用和交易制度试点自2007年起已经历了七个年头，目前已有江苏、浙江、天津、湖北、湖南、内蒙古、山西、重庆、陕西、河北等11个省（区、市）作为国家级试点单位在积极探索，目前交易涉及化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物、总磷、铅、镉、砷、烟尘、工业粉尘等排放。各试点地区政府和有关部门共出台了18个法规规定、73个政策性文件，对排污权的核定、有偿使用及交易价格设计、初始分配方式方法、有偿取得和出让方式、交易规则和交易管理规定等作出了具体规定，交易总额累计超过20亿元，浙江、湖南、湖北、山西、河北等地先后开展了排污权抵押贷款、租赁等，但总体而言我国的排污权有偿使用和交易制度仍处于起步阶段，相关制度建设推进缓慢。2014年8月国务院发布了《进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号），提出试点地区2015年底前全面完成现有排污单位排污权的初次核定、2017 年基本建立排污权有偿使用和交易制度的目标。环境保护部下一步将制定《排污许可证管理暂行办法》，对适用范围、发证主体、发证方式、审核流程、监督管理等都予以规范，并结合“十三五”减排规划的编制制定电力、钢铁、水泥、平板玻璃、造纸、印染等重点行业排污权初始核定技术指南，还将推动跨区域排污权交易，主要是在同一大气污染防控区内推动大气污染物排污权交易，在同一流域内推动水污染排污权交易，国家层面将建设全国统一的排污权交易管理平台。

 

　　碳排放权交易有望引领生态治理市场化进程

 

中国的碳交易市场经过国际碳市场（即《京都议定书》清洁发展机制项目）的培育并有欧盟排放交易市场经验的借鉴，相比于其他生态产权市场要成熟。2005年实施的《清洁发展机制项目运行管理办法》是中国作为发展中国家参与国际碳市场的开端，并从2008年起成为该市场全球最大的供给国，截至2014年累计注册清洁发展机制（CDM）项目达到3763项，约占到全球的50%，已获得核证减排量（CERs）签发的中国项目达到1429个，约占到全球的60%。近年来随着《京都议定书》第一承诺期的结束和联合国气候谈判进程的胶着，原京都三机制市场日趋疲软，但国内的相关工作推动更为迅猛。2010年国务院下发的《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中首次提到要建立和完善碳排放交易制度，“十二五”规划纲要和控制温室气体排放工作方案提出要建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场。全球目前共有40个国家和超过20个次国家地区实行碳定价政策，共覆盖约60亿吨二氧化碳当量的排放，约占全球年排放量的12%，包括欧盟、新西兰、加州-魁北克、哈萨克斯坦、韩国已先后启动碳交易机制。

 

2011年10月国家发展改革委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》（发改气候[2011]2601号），批准 “两省五市”开展碳排放权交易试点工作，2013年6月至2014年6月短短一年中，包括深圳、上海、北京、广东、天津、湖北和重庆已经陆续启动了碳排放权交易，目前7个试点碳市场共有配额约12.4亿吨，单从配额规模看中国已经成为仅次于欧盟的全球第二大碳市场。截至2014年，深圳、上海和北京的碳市场已运行超过一个完整自然年度，广东和天津也将近一年，七个试点碳市场共成交1581万吨（15809694吨），成交金额5.8亿元（577983152元），平均成交价格36.6元/吨，2014年日均成交6.3万吨，价格区间为20-94元/吨。

 

2012年6月国家发展改革委发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》(发改气候[2012]1668号)，截止2014年共两批次备案7家机构为自愿减排交易机构、四批次备案9家自愿减排交易项目审定与核证机构，累计公示CCER审定项目506个，共组织四次国家核证温室气体减排量（CCER）项目备案审核会，备案项目88个，其中72个项目公布监测报告进入核证程序，首批10个CCER项目获减排量签发，其中水电6个、风电4个，减排量合计649万吨。

 

除试点和自愿交易工作之外，全国统一碳市场的建设也在快速部署，总体上分为“十二五”期间研究和准备、“十三五”期间试运行和完善、2020年前全面实施三个阶段。2013年国务院批转发展改革委《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中涉及深入推进碳排放权交易试点，研究建立全国碳排放交易市场。2013年国家发展改革委印发了首批10个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南，包括发电、电网、钢铁、化工、电解铝、镁冶炼、平板玻璃、水泥、陶瓷和民航企业，并正在组织研究另外8个行业的指南。2014年国家发展改革委下发的《关于组织开展重点企（事）业单位温室气体排放报告工作的通知》规定2010年温室气体排放达到13000 吨二氧化碳或综合能源消费总量达到5000吨标准煤的法人企（事）业单位或视同法人的独立核算单位需要报送温室气体排放。目前国家碳排放权交易注册登记系统已经建设完毕，并开通了注册登记功能，与七个试点的交易系统实现连接。

 

2014年12月在利马气候大会期间通过国家发展和改革委员会令第17号发布了《碳排放权交易管理暂行办法》，计划于2016年正式开展全国碳市场交易，并实行两级管理，分为国务院碳交易主管部门（国家发改委）和省级碳交易主管部门（省级发改委），下一步将完善相关制度和交易细则，做好试点到全国市场的过渡工作，届时全国纳入的排放量将可能达到40亿吨二氧化碳当量，现货交易额约80亿元。2014年国务院还印发了《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，碳排放权期货作为重点发展的新型交易工具首次进入官方指导性文件，预计碳期货交易规模将达到4000亿元。联合国气候谈判的新协议有望在2015年巴黎会议上达成，世界银行预测2020年全球碳交易及其周边市场有望突破4万亿美元，市场空间巨大。根据《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》，在条件成熟的情况下我国将进一步探索与其他国家（地区）开展双边和多边碳排放交易活动相关合作机制，参与构建全球碳市场。

 

　节能量交易作为生态治理市场化的可选手段

 

节能量交易因交易机制复杂以及与碳交易等市场手段有较大的相似性和重叠性，目前尚未真正推出，只在小范围地区有尝试。2013年北京环境交易所联合中国资源综合利用协会共同启动了国内首批节能量交易，交易总额216.6吨标煤，涉及的节能量全部为节电项目，交易价格达到500-800元/吨标准煤。2013年全国首个节能量交易规章《山东省节能量交易管理暂行办法》出台，该办法明确了节能量和节能量交易内容、交易原则、主体、方式和地点等内容。节能量交易早在“十一五”期间就被提出，《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》提出要加快制定节能量交易工作实施方案，依托现有交易平台启动项目节能量交易，但目前尚未有明确时间表。全世界做类似于节能量交易的国家很少，只有英国、意大利、法国、澳大利亚等有尝试，集中在供电、供气等能源供应商。节能量交易如果和碳交易同时推行，可能存在重复计算的问题，但也不排除两者的互补性。北京等碳市场试点目前已经直接将节能量纳入碳交易的范畴。

 

中国的四大生态产权交易市场建设有其共通性，基本遵循从立法确权、总量目标、配额分配、产权交易到市场监管等基本流程，政府主管部门的边界在依法确立生态产权和总量目标、实行公平有效的配额初次分配及市场秩序监管，参与交易的市场主体一般包括受控企业、交易机构、第三方核查机构、金融投资机构及散户四类。应该说生态产权交易市场建设的首要目的是生态治理和保护，其次才具有资本市场属性，具备资源配置、价值流通、有效降低治理成本的市场功能。预计到2030年，四大市场的总规模将超过万亿，新增就业约6000万人，届时绿色低碳循环的可持续发展模式和现代制度将基本形成，生态文明通过市场化和大众化进程将真正做到融入经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程。