国内外主要国家新城开发分析

一、政府规划引导，新城开发公司具体操作的英国新城开发

(一)英国新城建设的背景
对新城建设推动最为有力的时期是二战结束初期。随着战争在欧洲大陆的结束，成千上万的军队退役人员不断返回家中，住房严重紧缺的矛盾即刻显现出来。为了避免大规模出现城市蔓延这一种“社会不治之症”，亟需建立新城镇来应对战后的大城市问题。因此新城的建设成了政府工作中必须优先考虑的问题。1945年10月，刘易斯•斯尔金组建了一个由有关官员和专家组成的新城委员会，制定出了新城 规划的基本原则，并提出了各种可能的建设方法。
新城规划是二战后对城市住房紧缺和普遍的住房条件低劣的回应。新城规划是建造新房以满足住房紧缺的政府规划的重要部分。政府的规划深受莱奇沃斯和韦恩两个田园城市的影响，这两个田园城市是依霍华德先生于1898年提出的思想而建造的。
由Patrick Abercrombie 教授于1945 年发布的关于大伦敦区域的重建规划打算以分散处置的方式减低城市的拥挤并鼓励在城市外围发展工业计划在距伦敦20－25英里的地方兴建10个新的卫星城市。随着战争的结束，LordReith被指派去主持一个委员会以检查新城及Abercrombie所建议的沿线是如何被建设成“自给自足和自我平衡的工作和生活社区”。该委员会仓促上阵并于1946年7月汇报了工作。
新城委员会成立之后，在李斯（Lord John Reith）的指导下，对新城的选址、设立、开发、组织和管理等各个环节都进行了研究，提出了指导新城开发的一般原则，即：第一，新城应能综合配套；第二，新城应能就地平衡工作岗位和生活，保证新城居民的便利生活和就地工作。委员会起草了十分详尽的计划，政府制定的新城开发公司都是经过严格筛选，并经过实践证明在大规模的综合开发项目方面是很有经验的公司。
政府对新城的建设予以高度重视，除将新城建设制定为优先发展的战略项目以外，英国还在1946年通过了《新城法》，1952年进一步通过《新城开发法》。在这两个法案推动下，将中心城市人口有计划地迁往新城。1946 年到1950年之间完工的新屋，有4/5是由地方政府主导和在新城所建造的，解决了战后英国住房建设的一大半问题。《新城法》是战后新议会通过的最早的城市建设法律之一，该法详尽地阐述了二战之后的政府开发新城的政策要点，具体规定了新城选址，建立新城开发公司及新城管理授权等问题。
1946年，英国中央政府连续发布了3份关于新城开发的研究报告，强调了新城开发的三个特点，第一，战后新城建设的作用是缓解大城市地区的住宅短缺压力；第二，战后的新城不是一种郊区住宅区，而是一种综合配套，以及能“自我平衡”的发展；第三，新城的开发由政府组建的开发公司来进行。报告同时还明确规定了新城开发中居住区开发的规则和新城的人口规模。各新城的人口规模一般控制在30000~50000人。
(二)英国新城建设的目标
主要目标
英国新城建设的主要政策目标是建设一个“既能生活又能工作的、平衡和独立自足的新城”。这里的“平衡”有三层含义：第一，只总人口要有相当数量的本地就业人员；第二，新城的工业岗位不能是单一性的，以防止经济上的过分依赖性和单一企业造成垄断；第三，新城的阶级及阶层应该是混合型的，要能吸收不同层次的人来居住和工作。
“独立自足”的含义是新城应有商业、学校、影院、公交、教堂等生活设施，要能给居民提供工作岗位。新城能否“独立自足”和能否达到“平衡”是密切相关、相辅相成的两个方面。就业人口和居住人口的“平衡”是“独立自足”的不可或缺的充分和必要条件。因此，在新城建设开发中，吸引工业相对于提供足够的住房来说显得更为重要。
主要原则
英国新城与一般城市相比，由若干方面的原则差异：第一，新城是由官方为人的开发机构，即新城开发公司统一规划和实施开发的。
第二，新城必须与中心城市保持一定距离，且选用地价较低的农业用地，而不允许选用建成区边缘地带的土地。
第三，新城开发不一营利为目的，但以市场化方式来运作。新城开发公司拥有土地出售、转让、租用等权利。
第四，新城强调配套和自给自足，力求居住与工作岗位的平衡。
(三)英国新城开发的三个阶段
英国的新城开发建设，根据其规模特点可划为三个阶段：
第一阶段，1946-1955年。1945年，国家级新城开发公司成立，标志着政府全面干预新城开发运动，为新城在全国范围大规模开发提供组织和资金保障，较多考虑社会效益而较少考虑经济效益（新城开发不以赢利为主是当时英国中央政府一项政策）。
在这一阶段，英国的新城开发只限于点的孤立的开发，解决点内问题，强调自身建设和完善，较少考虑通过新镇点的开发解决地区发展不平衡问题。10年共建成14个这种格局的新镇，8个在伦敦周边，负责疏解伦敦地区人口压力。开发投资全部来自政府60年的长期低息贷款，因为密度低使市政设施投入过多，又因为规模小，不能提供足够的文化娱乐设施。
第二阶段，1955-1966年。主要特点是城市规模扩大（人口规模扩至20万左右）；城市功能分区趋向于综合功能分区格局；提高了城市平均密度；新镇开始作为区域的一个经济发展点，起到平衡地区经济、调整地区产业结构的作用，而不是单纯吸纳大城市的过剩人口。新镇的选址定点也从南部（伦敦地区）移向中部伯明翰地区和英国的东北部。这一时期的新镇建设费用仍然来自政府的长期低息贷款。
第三阶段，1967-1976年。这一时期的新镇大部分在老镇基础上开发新的工业区和居住区形成。对于不适合单独扩展的小镇采用成片合并形式建设新镇。政府控制的新城开发公司的经济力量与镇内地方社团为主的经济力量合股，共同建设，建成的新城将成为新的地区经济增长点或者当地正在衰退的经济的复兴地。其建设费用也采用政府与民间团体合股的形式，政府不在全部承担新镇开发费用，鼓励私人合股开发新镇。规划特点：土地使用与交通紧密结合，注重道路交通系统的效率和经济性。
(四)新城开发的组织运作
新城开发公司的组成及职能
英国伦敦新城开发公司，其成员主要由专业成员与熟悉本地情况的人士组成，也包括当地政府的代表，设有首席行政长官、财政、工程、建筑等工作部门。主要有3个职权：
1.编制总体规划，确定选址方案；
2.筹集资金进行基础设施建设；
3.拥有强制购买土地权，即可以按现在土地使用功能的价格购买新城开发土地。
根据新城法，中央政府还组建了新城委员会对新城开发公司的工作实行指导、监督。新城委员会对新城的选址、设立、开发、组织和管理等环节进行了研究，向开发公司提出指导新城开发的一般原则是：(1)新城应该自给自足；(2)新城应该能够平衡就业和生活，保证新城居民能就地生活和工作。
新城开发公司的工作内容
在新城委员会的指导下，新城开发公司的工作包括：①编制要开发的新城的总体规划；②在总体规划批准后，通过签约或强制的形式购买土地；③对土地进行管理和预留；④根据规划，在新镇范围内建造住宅、学校、工厂和公共的商业服务中心；⑤负责提供供水、排水、电力、通讯等新城基础设施。
新城开发公司是独立于地方政府的机构，他们与地方政府的关系是协作关系。
新城的设施（尤其是公共设施）布局采用分散布局的模式，在一个新城内，分别设置几个类似的副中心，然后，利用绿带把它们连接在一起。尽量减少公共活动空间的集中布局，以减少交通的拥挤。
新城预留了20%的土地，以备未来的开发。
新城开发运作
首先，由新城开发开发公司负责制订新城总体发展的“总体规划”，确定未来新城发展的战略框架，设定规划目标，分析影响发展规划的限制因素，以及为达到规划目标提出的对策。
其次，总体规划制订后经过公布、公众征询等过程，最后经国务大臣批准后生效。开发公司对购买的地块编制规划，并进行基础设施建设，使其成为可供城市开发的土地（熟地），再把土地拍卖给开发商，回笼资金。英国新城开发实际上是由政府提供了一个城市土地供应市场。
其三，在总体规划的基础上，开发公司进一步制订详细规划，经与地方规划管理部门协商，报国务大臣的批准后，以特别开发令的形式下达开发许可书。开发许可书是一揽子的集成许可，包函了开发公司自身进行的开发项目；在开发公司转让的土地上实行开发的其他各类项目。整个新城的开发活动置于国务大臣的监控之下，他有权撤消或更改开发项目。
新城建设
开发公司一般掌握了新城规划中的80%左右的土地，这些土地是通过购买或强制征用获得的，资金绝大部分来自于财政贷款，因此，它负责建设道路、上下水、电力供应、煤气、电话等基础设施项目，并且直接投资建设住房、办公楼和工厂等设施，建筑物竣工后再将其出租或出售。新城建设基本结束后，开发公司即告解散，所有财产向新城委员会或地方政府移交。
二、政府主导，市场参与的韩国新城开发
(一)新城开发背景
韩国曾经历了严重的住房问题危机，特点是住房明显短缺，20世纪80年代末情况开始恶化，在汉城这一问题尤为突出。汉城的人口从1960年仅有的240万增长到1989年的1040万，汉城680平方公里面积土地占韩国土地总面积的0.06%，居住人口却超过韩国的20%，人口的高度密集导致了城市公共设施超负荷运行，环境质量进一步退化，城市生活质量恶化。
(二)新城开发的理念
对新城如何开发，汉城的规划者们为之争论了多年，基本上有两种观点：
1、新城独立规划，使开发合理化；其指导理念就是以密集型、自立的城市为基础，摆脱汉城的影响。
该理念认为，新城应在空间上、功能上、经济上是一个独立的实体，位置应远离汉城。
在1989年末政府宣布开发新城之前，持该理念的一些规划者对未来新城Bundang、Ilsan做了详尽的规划，要营造一个完全独立的生活与工作空间，把包括人们的居住环境、工作、住宅、购物、公共设施、体育场所、休闲场所、公园、开放式空间在内的范围全部覆盖了。
2、依托原有中心城，以住宅供给为主。该种理念持有者强烈倡导新城应是为汉城居民提供各种新住宅理念的住宅城，把新城作为城市房产市场的延伸地。
该种理念跟我国前两年一些开发商倡导的“新住宅运动”有异曲同工之处，核心是在老城边缘地区建设大规模的居住社区，引导人口向郊区转移，形成住宅郊区化。
(三)新城开发形式
在韩国，新城开发曾经存在两种形式：
其一，城外建新城。作为缓解内城问题的政策工具或支持工业发展的手段。60年代开发的Ulsan工业城是第一个新城，其目的是促进石油化学工业生产。诸如此类的还有重工业、化学工业、纺织与电子工业。
建设城外新城，成为韩国新城开发的首选开发方式。
其二，在大城市中，对某一地区的重新开发，建立一种新城中城。其目的是疏散城市中人口过于集中地区的人口，如汉城的Sankedong、Mokdong等，汉城的许多大规模住房项目都采用了这种方式。政府采用了对土地拥有者和房屋建造商有利的方式推进再开发过程，在进行高楼与高密度地区再开发项目时，开发商往往会牺牲低收入承租人与政府的利益。大多数租房者没有得到任何补偿就被迫离开他们居住的地区，随着居住环境的迁移，生活条件日益恶化。由于承租人协会的强烈反对，这一计划不得不停止进行。同时，由于在城市范围内可开发土地缺乏，住宅开发必须寻找一条有可开发土地的新路。要得到大面积的地块，只能在城市范围以外的地域寻找。
(四)新城开发的若干措施
1、新城土地使用计划。土地使用计划由韩国人类居住研究院制订。在制订过程中，特别考虑到以下几点要素：自然与人造特征，从汉城到新城的空间与时间距离，新城位置，现存的交通网络，土地使用现状。其中住宅的使用、公园以及开放空间的设置，在某种程度上成为构成新城的两个最重要因素。
每个新城各有特点。如Ilsan以空间广阔闻名，城区中为公园和开放式空间所留的土地面积占了很大比例。城镇被湖泊、稻田、绿地、山丘所环绕。在Bundang，规划者投入极大的精力以增强到汉城Kang-Nam区的交通能力，因此大块的土地被用来建设公路。
2、人口与住宅密度。新城规划的人口，最小的城市Sanbon 7万,Bundang39万，Ilsan27.6万。每公顷平均人口密度235人，比汉城的密度要高得多，每公顷可站立181人。纯住宅密度为每公顷可住686人，而汉城只有364人。
3、住宅用地开发。如何开发新城，包括获得用地的方法、基础设施建设的融资、给服务性用地的定价，以及为吸引新建住宅购买者而采取的销售和促销战略。回顾各种法律法规，政府总结出: 以新城开发促进法为基础是最行之有效的方法。
4、房屋分配计划。韩国人类居住研究院对人们进行了一项调查，结果显示:：绝大多数想迁入新城的是居住在新城附近的人。分配计划不仅要使新城为居民提供一定数量的适合多家庭居住的房屋，而且也指明了各种单元房屋的规格。
5、基础设施建设的融资方式。五个新城的公路与地铁投资总额约3万7千亿韩元。这笔费用由以下几个方面承担：开发商、中央政府、地方政府。开发商负责76%的费用，提供道路和地铁系统。中央和地方政府分别负担近5%和19%的费用。这加重了开发商的经济负担，以至转嫁到了买房者身上。这就使房价急剧上升，在Bundang，一套典型的房屋价格要比汉城同类价格高80%-90%。这样昂贵的价格使中低收入家庭难以承担。
(五)新城开发的问题与成就
韩国新城开发项目对房产市场起了一些积极的作用，它减轻了韩国以及其他地方的住房短缺问题，稳定了房价及房屋租金。同时提高了住房个人住宅拥有率，改善了住房条件。
韩国人类居住研究院的调查表明，新城房产市场实际上是汉城房产市场的衍伸。
但是韩国新城开发建设也存在许多问题，需要我们研究注意：（1）地区间的平衡发展问题。（2）各级政府的利益关系问题。（3）新城的空间布局问题。（4）新城开发方式问题；韩国的新城开发方式是完全不民主和非市场化的。土地是通过公共部门购买，以市场价格补偿。建设资金大量来自于预售，它们提供了基础设施开发的80%资金，其余资金来自地方和中央政府。这种融资模式导致土地投机。
(六)结论
韩国新城开发几乎在走两个极端：一种观点是强调新城是一个经济上、功能上、空间上是一个独立的实体，这种观点缺少与老城的综合考虑，把新老城认为的割裂了；而另一种观点则强调新城应该是老城房地产的延伸，新城应该是老城住宅功能的延伸区，这种观点却忽视了新城应该作为一个相对独立的实体，它应该有自己的造血机能和循环系统，具有一定的独立性。
总的来说，韩国在新城开发的过程中，有些积极因素还是值得我们借鉴的。尤其是其在新城规划中，对人与自然的和谐、人性本身的需求等思想是我们在新城开发中应该重点关注的。
以人为本，乃是新城开发的大势所趋。
三、以私人开发商为主体，政府政策倾斜的东京新城开发
(一)东京新城开发的背景
东京新城的发展，主要依托于私营铁路的延伸，随后房地产业和著名百货商店联锁店相继跟进拓展。
东京的区域轨道交通网主要是私人投资，而日本政府则赋予轨道交通公司有沿轨道附近土地的开发专营权，日本私营铁路的开拓，带动了铁道产业这些铁道产业同时进行房地产开发，零售业，公共汽车运营业，因为日本政府限制铁路票价，为激发私营铁路，日本政府立法规定私营铁路公司可以多种经营。东京（私营）铁路公司运营收入中铁路收入占35%，房地产开发占25%，而该公司的纯利润收入中，房地产收入则占2/3。
(二)日本私营铁路公司的业务范围
日本政府允许私营铁路公司兼营业务可分为：
交通运输业：铁路运营；公共汽车服务；出租汽车；汽车租赁；货运卡车；航空；船运；货运；包装配送；车厢制造等；
房地产业：建造、销售、住房租赁、办公楼、旅馆、建筑设计、工程设计、园林工程等；
零售业：百货商店的建筑和运营，超市连锁经营，车站销售亭、餐饮服务专门商店等；
休闲和娱乐业：风景旅游胜地，休闲所的建筑和运营，娱乐公园、棒球运动场、多功能电影场、时装俱乐部、高尔夫球场，旅行社的运营。
日本私营铁路的回报率为1.16-1.12（1980-1993）；这是一种在经济高速增长中的中档回报率。由于铁路公司经营房地产，使融资信誉提高。日本利用铁路车站附近开发百货商店、办公大楼、住宅等称为“车站文化”。
据统计，东京铁路车站附近商业建筑增值60%，距车站500米，增值25%，至1000米可增值12%。
(三)日本铁路公司的土地运作
日本铁路公司与沿线土地拥有者共同协商，一次性收购沿线土地，铁路公司则将一小部分成熟土地（即七通一平的土地），返馈给土地拥有者，双方组成合作公司。一切道路、排水、污水沟渠、公园及其他基础设施建造费用，则通过出售多余土地和合作双方的投入来解决。这种土地调整，使铁路公司减轻负担。
(四)日本政府政策引导与保障
当铁路建筑和新城开发属于两个系统时，日本政府制订了一些规定，以促进双方合作。法规主要内容是：
1.开发商付给铁路经营商铁路投资的一半；
2.在新城范围内，开发商将铁路红线所占用的土地，以铁路未开发前原价售给铁路商；
3.新城以外土地升值后，开发商应将铁路未建时原价扣除，将升值部分付给铁路商。
4.开发商作出以上贡献后，国家中央政府和地方政府各提保融资造价的18%给他们，以促进铁路开发。
四、公私合作投资建设的香港新城开发
(一)新城开发背景
自70年代中期开始，香港政府有一半以上的基本建设开支用于新城开发计划。从1973年到1983年政府用于新城建设的直接开支约1657亿港元，还不包括政府建造廉价房的投资。这期间政府通过填海和开山工程为新城提供了3600公顷的各种用途的土地，容纳了100多万的居民。
(二)新城投资建设
香港新城的土地开拓费用全部来自政府，但是城市的基本设施和商业设施则除了政府的投入外，各私营资金也以不同的形式参与。
每个新市镇均在政府项目经理统一协调下，编制框架型总体规划和相应的开发计划。政府制订相应的开发标准，在开发大量住房同时，按照规划设计标准，配备学校、医疗机构及治安管理机构，在规划设计上，鼓励各个新市镇具备各自特色，并强调新市镇的视觉景观，使主要的购物中心，文化中心和地区公园在每一个新市镇各有千秋。
(三)相关营运公司的运作
如香港新镇建设中快速铁路开发就采取“公办商营式”，即政府拥有全部或部分股权，由法人团体以商业形式经营，自负盈亏。
经营公司董事会成员均由香港政府委任，政府的运输司和金融司等相关单位的官员是其当然董事。其资金来源主要是政府财政拨款，其出口信贷、银团贷款或发行债券（由香港政府出面担保），因此其经营得到政府提供的特别优惠的条件和保证，可以享受一般公司无法享有的经营特权。
如轨道交通公司有沿轨道附近土地的开发专营权，这样一方面可以避免无序竞争，另一方面轨道交通公司可以用土地开发的赢利弥补。当然，与其权利对等的是它们的利润使用方式、储备金的设立和利息分配额等完全受政府调控，政府对它们在经营方面的要求，总体而言是在尽可能降低经营成本的前提下，提供高质量的服务。