旅游规划现状浅析

时值2015″十三五“规划年，探讨旅游规划如何在“十三五“期间转型升级，在经济新常态下弯道超车，为全国各地旅游业发展添“智“加油，有着极强的时代意义和现实意义。笔者剖析我国旅游规划（这里指旅游发展规划与旅游区规划）存在的问题，以期各界同行能集思广益，共同寻求“治病良方“。

 

一、出身不“贵“

 

旅游规划并非法定规划，即便是2013年出台的《旅游法》，其中涉及旅游规划的条款，多采用的也是“应当包括“”可以编制“等弹性较大的措辞，在效力上与《城乡规划法》有着较大的差距。旅游规划的整体体系尚不成熟，其编制和实施均不具备在法律层面自上而下的强约束力，这是一些旅游规划“纸上画画，墙上挂挂“的根本原因。

 

二、地位不高

 

旅游业是综合性产业，旅游规划也应当是综合性的产业发展规划。综合性规划的使命必定是顶层设计，用于指导和引领区域内相关产业发展。但实际情况是，其他强势部委组织编制的国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等都是旅游规划的上位规划。旅游规划受这些法定规划掣肘甚多，但又无法突破，否则就有违法之嫌。事实上，早在1933年，法国建筑与规划大师勒·柯布西耶就在《雅典宪章》中指出，“游憩“是并列于居住、工作与交通的城市四大功能之一。我国现已全面进入“服务经济“时代，旅游业作为现代服务业的龙头产业，旅游与休闲功能理应作为城市的主要功能之一予以重点关注。当下在全国范围内正在进行的“多规合一“是对旅游功能融入城乡建设中的有益探索，旅游从业人员，特别是旅游行政管理人员应当争取在其中发挥更大的作用。

 

三、寿命不长

 

由于旅游规划缺乏法律规范与保护，因此十分有赖于地方一把手的重视与督办，是典型的“一把手工程“。这背后有一对难解的矛盾，一方面，旅游业发展、旅游项目开发动辄五年一个周期，七年八年更加常见，而中国官员，特别县级地方大员的任期相对较短，且极不稳定，因此一把手们更加喜欢出政绩“短平快“的工业、地产项目。好不容易碰上一位钟情旅游业的书记，规划刚做完也许人就会被调走。“新官不理旧事“，一切规划、项目又要推倒重来。此外，因为“一把手“的强势和绝对的权力，往往对规划编制插手过多。而规划方为了顺利回款，也不得不向甲方低头，一切唯“领导的旨意“马首是瞻。在这个博弈的过程中，市场和旅游者的诉求被忽略。

 

四、人才不多

 

目前，旅游规划师还算不上严格意义上的“职业“，因为它既没有权威部门进行监管，也没有从业门槛和执业水平认证体系，这导致了较低的职业认同感。相较建筑设计、城市规划等行业的从业人员，旅游规划师的平均水平偏低。比较适合旅游规划师报考的执业资格证书，大概就是住建部颁发的注册城市规划师证书（近年许多旅游规划项目也要求项目负责人持有注册城市规划师证书），但这个证书硬性要求报考者需要具有“工程类或工程经济类“专业学历，因此，大部分省市在资格审核阶段就对旅游管理专业等经管类专业和新闻历史等文科专业宣判了死刑。另一个问题是，旅游规划师普遍年轻化、学院化，不少人有“知识“，没“见识“。也许取得了旅游专业的本科、硕士文凭，但实际亲身旅游过、调研过的地方却不多，更缺乏景区、酒店、旅行社管理或旅游行政管理部门工作经验。这样的团队做出来的成果质量可想而知。

 

五、业主难当

 

旅游规划的业主方通常是旅游局。一方面，综合性的旅游规划由协调能力相对有限的旅游局来推动，难免会出现“小马拉大车“的问题。另一方面，我国政府官员选拔任用体制决定了旅游局工作人员不一定懂旅游。这会导致哪怕我们的官员拿到了好的规划，一是读不懂，二是执行不了。这并非说业主方无能，俗话说：说时容易做时难，规划执行比规划编制的难度更大，更何况旅游规划在通过评审后，还有个随实际情况变化进行调整和修正的问题。因此，从理论上说，旅游行政管理团队至少需要具备与规划团队相当的水平与经验，才能较好地实施和改进手上的旅游规划（如规划局里一些局领导和业务科室工作人员自己就是注册城市规划师），而在大部分的旅游管理部门，这样的人才配备可能还远远没有到位。

 

六、评审不严

 

长期以来，旅游规划的评审由于没有统一的标准，其是否通过有赖于评审专家的主观判断。专家团一般由地方政府职能部门官员、高校学者、地方专家、业界人士等组成，同时，现场会有一位较高级别的行政长官坐镇上观。这带来了两个可能出现的问题，一是长官意志高于专家意见，二是人情往来高于专业判断。

 

七、责任不明

 

旅游规划在编制完成并通过评审之后，谁来为规划的结果承担责任，以前一直是不明确的。为了解决这个问题，国家旅游局在今年7月26日颁布了《旅游发展规划实施评估导则》（征求意见稿），明确了旅游发展规划的评估主体、评估机制与工作程序、评估内容与评估标准，并规定要“建立责任追究制度。规划没有得到严格执行的，严格追究责任；发现规划存在问题的，及时调整或修编。“这份文件的出台可谓及时雨，从管理学意义上说，它弥补了旅游规划管理流程的关键一环，即控制与反馈。笔者建议，在本文件的基础上，还需要进一步明确责任主体及处理方案。原则上说，旅游规划编制领导小组、规划编制单位、规划评审专家、规划实施责任部门都对旅游规划的成功编制和实施负有责任。在规划评估结果向社会公示期间，可考虑同时对这些单位或个人进行具名公示，以增强其使命感与责任感。

 

八、盲目崇拜

 

旅游规划单位非常依赖体制内的名牌科研机构、事业单位作为其“靠山“，有名牌大学或其他体制内单位背景的企业、教授、博士更容易受到市场的认可与追捧，“草根出身“的组织和个人基本无人问津，处境艰难。甲方需要明白的是，旅游规划与学术研究其实是两码事。前者依赖于建筑、规划、旅游、地理、营销、历史、艺术等多学科背景团队的通力协作，注重项目的实操落地；后者强调对某一特定领域的深入挖掘，注重知识的创造创新。换言之，会做规划的不一定会做学问，会做学问的不一定会做规划。笔者承认业内有多面手大师级人物的存在，但相比教授、博士等头衔，规划师自身优秀的规划素养和规划成果应该被给予更多的关注和认可。

 

九、低价竞争

 

当前旅游规划市场处于自由竞争阶段，而因为信息不对称和机制漏洞的存在，自由竞争又导致了无序竞争与低价竞争。现行的旅游规划项目招标体系看似公平，但因为规划成果“信任品“（无法提前体验，基于对卖方与产品质量的信任而购买）的特征、评委较大的自由裁量权及报价在评分中的决定性作用，实际成了滋生低价竞争和权力寻租的温床。对于旅游规划方案来说，技术方案难以拉开差距，低价得分更加简单容易。这种无底线的低价竞争不可避免地带来了两个恶果。一是从业人员薪酬偏低，导致职业荣誉感与进取心不强，员工忠诚度下降，人才流失；二是规划公司利润空间被无限压缩，规划成果质量下降，更谈不上后续指导与服务。由此，这个市场就出现了经济学所言的“劣币驱逐良币“的怪相。常见的情况是，甲方付了很少的钱，得到了一个很烂的规划。领导不满意，规划方尾款收不回，双方关系闹僵。甲方只能再换单位做第二、第三个规划，资金预算进一步减少，质量进一步下降……最后，整个市场对旅游规划行业失去兴趣与信心。

 

十、零和博弈

 

旅游规划行业的一个特点是，随着企业的发展，个人品牌比企业品牌成长得迅速。各种资源会迅速聚集在有号召力的个人周围，而与这个“英雄人物“所在的公司反倒关系不大。这给企业的长远发展埋下了隐患。常常因为管理方面的问题没有理顺（如权责利不对等），一旦企业发展壮大，企业的“诸侯式“人物就会另起炉灶。各规划单位的翘楚人物长期各自为战，文人相轻，彼此不服，所以行业内无法实现规模经济与范围经济，也没有出现“麦肯锡“式的顶级智库企业。

 

基于旅游规划的行业特性，应有一个强而有力的行业协会来给予旅游规划行业应有的约束和保护，同时打破彼此间的隔阂和信息壁垒，使行业内的兄弟企业考虑抱团发展，彼此扶持，资源共享，从零和走向共赢，从盲目竞争走向战略合作，共同做大蛋糕，并形成一些必要的、发愿良善的行业规则，让“低价乱市“的卑劣组织和“浑水摸鱼“的劣质规划没有生存土壤，让企业的核心任务从彼此“勾心斗角“回到提升规划质量和做好客户服务之上，也只有这样，中国旅游规划才有可能发出真正自信和强大的声音。