油气体制改革研究与建议

我国油气领域市场化改革滞后，在全球油气变局中处于被动局面。不但油气企业自身效益下降，而且影响了我国经济的全球竞争力。油气行业产业集中度高，企业上下游一体化经营，单独对某个企业、某个产业环节或某个区域进行改革，都难以实现市场对油气资源配置起决定性作用的改革目的。本报告基于全产业市场化改革的方法论，提出了”一条主线、三个维度、多个环节”的改革思路。即改革以产业链为主线，从政府、市场、企业三个维度出发，对油气产业上下游各主要环节，包括矿权出让、勘探开发、管网运输、流通、炼化等进行全产业链市场化改革，从而建立起公平竞争、开放有序、市场对资源配置起决定性作用的现代油气市场体系。

一、全球油气格局与中国面临的问题

1950年代以来，油气逐步取代煤炭成为世界一次能源中的主体能源，发达国家大都完成了从煤炭时代到油气时代的转变。进入新世纪，世界能源版图发生深刻变化。随着北美页岩气革命的成功，加上勘探开发技术的进步，全球油气储量大幅增加，出现了多点供应、供大于求、价格持续走低的局面。在可预见的未来，油气在世界能源消费结构中仍将占据主要地位。

新中国石油化工产业得到长足发展，为社会主义现代化建设提供了有力保障。但是放眼世界，我国油气产业从规模到水平、到效益，与发达国家相比仍有很大差距。主要表现在，油气生产和使用成本偏高，一定程度上削弱了中国经济在国际上的竞争力；油气占一次能源消费的比重偏低，尚未完成从煤炭时代向油气时代的跨越；国内资源勘探开发投入不足，国产油气保障程度逐年下降；国有大型油气企业大而不优、大而不活，近年来经营效益大幅滑落，人均产出远低于国外同类企业；油气收益分配内部化，国有资本收益低，油气资源国家所有者权益体现不多，油气财富没有彰显全民共享。油气行业的现状不利于我国经济的稳定增长和产业结构的优化升级。

二、制约油气行业健康发展的体制原因

经过几次改革，中国油气产业选择了上下游一体化的国家公司经营模式，对迅速提高油气企业规模发挥了积极作用。但少数企业的上下游一体化经营也扭曲了市场价格和供求关系，成为油气供求矛盾加剧和价格居高不下的主要原因。油气是传统计划经济时期管制最严格的领域之一，即使中石油、中石化、中海油（下简称”三大油气企业”）已在美、港等地上市成为国际公司，但至今为止仍没有完成向市场经济体制的转型。油气体制既有计划经济特征，也有市场经济特征，是典型的双重体制。油气产业链是多重体制亚型复合体构成的不完全市场产业链。

矿权：少数企业无偿获得油气区块，大量矿区占而不采。目前国际上普遍采用招标方式出让油气矿权，对矿业权人规定了严格的权利义务。我国长期实行”申请在先”的矿权出让方式，三大油气企业无偿取得了国内大部分油气区块的探矿权。油气矿权持有成本低，企业对大量矿区既不投入也不开采，制约了国内油气供给能力的提高，未能充分体现国家对资源的所有者权益和企业有偿使用矿权的原则。在我国目前实行的油气勘探开发专营权制度和对外合作专营权制度下，除少数国有油气企业外，不允许其它各类市场主体进入勘探开发领域，限制了油气领域的对外开放，制约了上游市场的发展。

管网：建设运营不向第三方开放，缺少有效监管。1980年代以来，大部分发达国家对网络型行业进行了网运分开、放松管制的改革。我国油气管网设施的建设和运营仍集中于少数大型央企，实行纵向一体化的经营。不同公司的管网之间互不联通，有的地方交叉重复、空置浪费，有的地方建设不足、运行饱和。企业利用市场支配地位，不向第三方开放，不让社会资本进入，消费者缺少选择权。国家对管网运输的价格、建设、运营缺少有效监管。城市燃气管网一般也是由一家公司经营，与国家油气管网存在同样的问题。随着油气上、下游市场主体逐步走向多元化，相关市场主体对于油气管网改革的需求日益凸显。

流通：个别国企专营，形成市场壁垒。原油是目前世界上交易规模最大的自由贸易商品，但在我国仍是由少数企业特许经营。在进口环节，我国对原油仍实行国营贸易管理，同时允许一定数量的非国营贸易。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集团，这5家国营企业原油进口总量占整个原油进口的90%以上。原油国营贸易配额只能用于中石油和中石化的炼厂加工。没有国企的炼化生产计划文件，民企进口的原油不能通关、铁路不能安排相应运力。这种制度安排客观上限制了其它市场主体的进入。天然气进口方面，国家尽管没有明确的禁止性法规，但限于进口基础设施的排他性，民营企业很难实现从国外进口天然气，一般是通过三大油气企业代为进口。

在批发零售环节，国家赋予了中石化和中石油在成品（下简称”两大集团”）油批发和零售环节专营权。全国各炼油厂生产的成品油全部交由两大集团的批发企业经营，各炼油厂一律不得自销成品油；新建加油站统一由两大集团全资或控股建设。尽管近年来有所放松，延长石油进入零售行业，中石油、中石化、中海油（以下简称”三大油气企业”）开始与民企合作，但仍在批发零售环节占绝大部分份额，其它市场主体难以自由进入。

炼化：靠项目审批控制规模，形成逆向调节。炼化产能主要集中在三大油气企业，各地也有一些地方炼化企业。对炼化项目的审批高度集中于国家有关部门，大型炼化项目往往多年得不到批准。炼化是资本密集型产业，拿不到国家的批件，银行不给贷款，地方不给批地，而市场对成品油需求旺盛，于是小炼化企业在各地遍地开花。对炼化项目的”严格”审批不但不能抑制过剩产能，相反形成逆向调节，加剧了低水平的产能过剩。

企业：”大而全、小而全”，现代企业制度不健全。三大油气企业开展的业务覆盖了上下游全产业链，从生产经营到后勤服务、”三产多经”，一应俱全，包袱沉重。企业吃国家的”大锅饭”、职工吃企业的”大锅饭”、企业办社会问题仍很严重。国家有关部门对油气企业管人、管事、管资产，企业经营自主权出现下降趋势。油气企业以满足国家考核作为主要经营目标，将提高国有资产投资回报置于次要地位。虽然三大油气企业早已进入世界500强，但大量业务来自关联交易，内部交叉补贴严重，经营管理成本高昂，赢利很大程度上依赖国家给予的价格保护和补贴。

价格：国家定价为主，价格调整滞后国际市场波动。尽管我国已经明确了原油和成品油与国际接轨的定价原则，但定价机制仍不健全。国内原油价格被动跟踪国际油价，不能准确反映国内市场真实的供求关系和成本变化，无法发挥价格杠杆调节供求关系的作用。成品油定价机制存在滞后性，国内油气消费者没有充分分享国际油气价格走低带来的”红利”。国有油气企业不能参与国际期货市场交易，既不利于我国参与国际石油定价，也无法对冲油价波动的风险。

财税：税费功能界限不够清晰，各方经济利益亟待平衡。在现有税费政策下，油气企业除一般企业均需缴纳的企业所得税、增值税、消费税和营业税外，还须缴纳矿业权（探矿权、采矿权）使用费、矿业权价款（实际未征收）、资源税、矿产资源补偿费（矿区使用费）和石油特别收益金。这些税费基本上延续了计划经济下按生产环节收取的形式，经济内涵与边界比较模糊，没有反映出国家与企业的权利义务关系。在分配中，中央和地方利益不够平衡，没有兼顾到相关利益主体的诉求。

政府：政企不分、政监不分、监管薄弱。油气储量评估、行业标准制定等政府职能仍由企业承担。本应由政府进行的行业监管职能缺位，企业以自我监管为主。政府的油气管理职能分散在多个部门，管理方式基本上是以批代管，缺少事中、事后监管。政府部门中没有对油气进行监管的专门机构，对网络运营环节监管缺位。相当数量的法律法规抑制了市场竞争，已经成为油气改革的障碍。

三、油气体制改革的目标思路和基本原则

当前，油气领域已经出台了一些改革措施，但尚未解决存在的突出问题，迫切需要通过顶层设计进行全产业链市场化改革。即未来的改革应当是”链式改革”，而不是”点式改革”。

改革的目标：推进油气产业从不完全市场产业链向市场化产业链的根本性转变，建立公平竞争、开放有序、市场对油气资源配置起决定性作用的现代油气市场体系，不断提高油气保障能力，加快能源代际更替步伐。

为了实现这一目标，改革的总体思路是：围绕”一条主线、三个维度、多个环节”进行”链式改革”。即改革以油气产业链为主线，从企业、市场、政府三个维度出发，对油气产业链的各主要环节，包括矿权出让、勘探开发、管网运输、流通、炼化等，进行全方位市场化改革。在企业层面，要实现政企分开、主辅分离、网运分开；在市场层面，油气上中下游市场全面放开准入；在政府层面，要简政放权、政监分离、强化监管。同时，统筹推进行业改革与企业改革，加快油气法规废、改、立进程。

推进油气体制改革应当坚持三个基本原则：

一是坚持解放思想，树立新的能源安全观。中国长期重煤轻油，制约了能源结构调整的步伐。将石油作为战略资源，只允许个别企业进行上下游一体化经营，抑制了竞争，扭曲了价格。在全球化条件下，一个国家完全靠本国的能源资源满足发展需要，既不可能也无必要。中国应当树立在开放条件下保障能源安全的观念，充分利用两个市场、两种资源，积极参与全球能源治理，推动建立国际能源集体安全体系，加快能源代际更替的步伐。

二是坚持市场取向，构建单一市场体制。从党的十一届三中全会提出”计划经济为主、市场调节为辅”，到党的十四大确立社会主义市场经济体制的改革方向，再到党的十八届三中全会明确”市场在资源配置中起决定性作用”，中国走了一条市场化改革的道路。油气行业在改革开放头20年经历了放权让利、政企分开，与全国改革保持了同步。但1998年以后，油气领域加强了行业集中，弱化了竞争，市场化改革陷于停滞。未来油气体制改革要坚持市场化方向，建立单一的市场体制，而不是计划与市场并存的双重体制。

三是坚持激励相容，形成各参与方共赢的格局。在市场化改革中，每一个参与者首先关心的是自身在改革中的收益。油气体制改革涉及到多方面的既得利益，在研究制定市场化改革方案时，应当坚持激励相容的原则，对各利益主体的收益预期进行充分评估，尽可能兼顾相关利益方，使改革后各参与方的收益预期大于改革前。

四、油气体制改革政策建议

第一，以矿权改革为核心，放开上游市场。通过矿权改革，建立油气上游市场，引入更多市场主体，从而提高国内油气资源的勘探开发和供应能力。

一是放开矿权市场。参照国际一般做法，从”申请在先”方式，改为”竞争性出让”方式，国家通过公开招标有偿出让矿权。

二是松绑勘查资质。将探矿权出让与勘查资质分开，《勘查资格证》不再作为申请矿权的必要条件。取消上游油气勘探开发的限制准入条款，允许各类市场主体参与油气勘探开采。

三是提高持有成本。提高最低勘查投入标准，不能达到投入标准的企业要退出矿权。允许企业在满足法定条件下转让矿业权或股份，活跃矿权市场。

四是合同约定权利。矿业权竞争性出让改革，将完全改变现行法律规定的权利义务，在进行监督管理时无法可依。今后国家在出让油气矿业权时，可以采用油气租约形式，制订出一套油气矿业权出让行政合同，与受让方约定权利义务。合同内容包括，出让的油气矿权的范围和性质、矿权期限、勘探和开发义务、最低义务工作量、环保安全责任义务、争议解决等必备条款。对于涉及国家与矿业权人经济关系的，如使用费、价款、权益金等，可以签订经济合同。

五是全面对外开放。取消三大油气企业对外合作专营权，获得矿业权的企业可自主决定对外合作相关事宜。

第二，构建独立多元的油气管网运输体系。改革的总体思路是”网运分开、放开竞争性业务”，给油气生产者和消费者更多的选择权。

一是网运分开、独立运行。将原来属于三大油气企业的天然气管道独立出来，通过混合所有制改革或资产出售方式，成立多家管网公司，而不是成立单一的国家管网公司运营。这些管网公司只参与石油、天然气输送、不参与油气生产、销售，并按照”财务独立—业务独立—产权独立”的步骤，推行”厂网分离”、”网销分离”、”储运分离”，渐次推动管网独立。为便于对网络监管和给网络运输定价，应当剥离管网公司下属的辅助性产业。

二是公平准入、多元投资。新的管网公司按非歧视原则向第三方提供运输服务。允许三大油气企业以外的经营主体从事油源、气源业务，包括国外进口和国内煤制气、页岩气、天然气均可进入管网运输。允许各类投资主体以独立法人资格参与管网和LNG接收站、储油库、储气库等相关设施的投资经营，逐步在全国形成多个管网公司并存、互联互通的格局。

三是合理回报、有效监管。政府制定管网的输配价格、合理回报水平，对管网公司向第三方公平开放、执行价格、合理回报进行监管。

第三，建立竞争性油气流通市场。这是油气回归商品属性的关键。

一是取消原油进口资质条件。放开原油进口权，取消国营贸易企业对原油进口的特许经营，任何企业均可从事原油进口和国内贸易。配合进口权开放，取消排产计划，国内炼化企业均可公平地进行原油交易。

二是取消成品油批发零售环节特许经营权。撤销国务院1999年和2001年出台的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》、《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》、《关于民营成品油企业经营的有关问题的通知》，不再授予个别企业在成品油批发零售环节的特许经营权。

三是放开下游零售市场。放开加油站业务的市场准入。允许中石油和中石化对其全资或控股拥有的加油站企业进行混合所有制改造或剥离，逐步实现加油站行业多元主体经营。

四是发展石油期货市场。放开石油期货交易参与主体的限制，允许国有油气企业参与交易，允许各类企业能够实现实物交割。同时，增加上海石油期货交易所的交易品种，扩大交易规模。

第四，深化油气企业改革。进行”主辅分离、做强主业，产权明晰、完善配套”的改革，进一步完善现代企业制度，国家对油气企业从”管人管事管资产”转变为”管资本”为主。一是资本运营。将三大油气企业改组为国有资本投资公司，由国务院授权经营，并继续保持对原上市公司的控股地位。二是做强主业。将三大油气企业非上市部分的核心业务（即主业）并入上市公司，增强上市公司实力。三是剥离辅业。将三大油气企业的”三产多经”、油田服务等辅业剥离，三大油气企业上市部分人员压缩至目前的10-20%。剥离后的辅业主要有两个出路：（1）组成若干独立经营的企业，由三大油气企业控股或参股经营；（2）将资产整体出售，或者下放地方政府管理。

三大油气企业中规模较小的油田、闲置的低品位资源和部分炼油化工、油品销售的子公司、分公司可以划转给省级地方政府，使其成为由地方政府授权经营的独立法人。医疗和教育单位按国家规定实行属地化管理。油气企业离退休人员实行社会化管理。

在改革中大量剥离、下放的企业，要进行股份制改造，建立规范的现代企业制度、公司治理结构，具备条件的可单独上市。考虑到改革中安置分流人员要付出一定的代价，建议将出售资产获得的资金专项用于人员安置和解决历史遗留问题。

第五，逐步放开油气价格。油气企业放开准入、放开进出口和流通领域资质限制、管网独立后，国家不再对油气的批发零售定价，交由市场竞争调节。但是政府要继续保留对管道运输价格的定价权，并严格监管。

第六，构建多方利益平衡的财税关系。油气资源税费制度改革的思路是：理清利益关系，落实有偿取权，稳定所有者权益，促进资源开发，兼顾各方利益，构建新型资源税费体系。

一是改革油气税收体制改革。按照竞争性进入、高风险持有、收益合理共享的原则，体现国家资源所有者的权益。油气资源税费体系包括：（1）矿业权使用费（rental），体现矿租内涵，按土地面积定额收取。取代原有的探矿权使用费、采矿权使用费和矿区使用费，简化税赋，增加持有成本，促进资源的有效开发。（2）探矿权采矿权价款（bonus），是资源开发超额利润的预付款，即现金红利，采取竞争或者评估谈判的方式产生。（3）权益金（royalty），是资源所有者权益分成，在开发者毛利润中定率收取，也可以在矿业权竞争性出让时，通过对权益金率进行报价产生。长远看来，权益金应取代原有的资源税、资源补偿费和特别收益金。在目前低油价环境、国内油价成本过高情况下，可适当保留资源税（tax）进行过渡。

二是理顺中央与地方的财权分配关系。按照实际管辖权限和经济功能，对矿业权使用费、资源税、价款、权益金等税费，可与地方进行适当形式的分成。

三是提高国有资本经营预算。增加国有资本收益上缴公共财政比例。

四是建立石油基金，保障公益事业。权益金收入的管理方式可借鉴挪威模式，建立作为主权财富基金的石油基金，用于职工安置、解决历史遗留问题、保护环境及其他公共事业。

第七，改革政府管理体制。建立”政监相对独立、分段分级监管、部门分工明确、监管权责清晰”的现代管理体制。

一是规划统一，分级实施。国家发改委和国家能源局是油气（能源）行业的政府主管部门，可赋予其更全面完整的管理权限。地方发改委、地方能源局的职责主要是落实国家油气发展的战略规划和政策措施。

二是构建”分段分级监管”油气监管体系。国家能源局、国土资源部、商务部、国家质量监督检验检疫总局、环境保护部、国家安监总局分别承担不同的监管职能。特别是要加强对油气管道环节公平开放和输配价格、油气矿权公平出让等方面的监管。

三是减政放权、放管结合。各主管部门不再干预微观主体的经营活动，并尽快拿出权力清单、责任清单和负面清单。大幅度减少对油气项目的审批。对确需审批的项目，改串联审批为并联审批。取消对油气运营的调配权。取消国家发改委对下游炼化项目的审批。

第八，加快油气法规的废改立。为保证改革的顺利进行，首先要停止执行若干与市场化改革相悖的法规条款，在此基础上，再逐步制定新法。能源法规不再搞部门立法。考虑到中国成文法具有滞后性的特点，对尚未充分实践的或拿不准的措施不急于立法，可以先制定暂行条例，随着改革成熟再以法律形式固定。

五、油气体制改革实施步骤

油气体制改革不应是对原有体制的修修补补，而是要在市场化的方向上迈出重大步伐。对改革的具体组织实施有以下建议：

第一，制定覆盖全产业链的一揽子方案。建议党中央、国务院组织专门班子统筹制定油气全产业链市场化改革方案，各行业主管部门、油田所在地方政府、各企业配合。但不是由各部门和相关企业自行提出改革方案。

第二，分三步走推进改革。第一步，在矿权改革、管网改革、国企改革、财税改革四个关键点上率先突破。第二步，放开进出口和流通准入，放开价格管制。第三步，全面完善政府监管。

这里需要说明的，一是关于改革的关键点。油气改革中放开进出口、流通和价格相对比较容易，但在没有形成矿权市场、管网不独立的情况下，放开进出口、流通和价格后仍然不能形成竞争性市场，改革的成效不明显。所以改革首先要在形成竞争性市场的关键点上有大的突破，即进行矿权、管网和国企改革。二是关于财税改革。由于油气改革涉及到调整利益分配关系，财税改革必须在改革之初优先推进，使各参与方明确自己在改革中的收益，这将有利于调动各方面参与改革的积极性。三是关于政府监管。以往改革的经验教训说明，在市场发育不足的情况下，监管部门不易实施有效的监管。在油气改革之初，政府部门应将主要精力放在突破旧的体制。随着全产业链竞争性市场格局逐步形成，政府职能再转向全面完善监管。

第三，抓紧完善配套措施。由于改革会涉及大量的人员分流和社会稳定问题，建议用财税改革后的权益金收入、三大油气企业改革中出让资产收入、部分企业上缴的国有资本金预算共同建立石油基金，主要用于职工安置和解决历史遗留问题。

六、油气体制改革成效预期

改革涉及的既有利益主体包括：中央、地方、三大油气企业、企业职工、地方炼油企业等。其中三大油气企业的情况比较复杂，既有主业，也有各种三产、多经、油田、油服等。此外涉及的利益主体还包括，各类期望进入油气领域的国有企业和多种所有制经济的企业。按照上述改革方案，各利益主体在改革中的收益均会有所增加。

第一，中央和地方政府。在矿权改革中，提高了油气企业对矿区持有的成本，势必造成三大油气企业退出一部分矿区，有利于为竞争出让矿权提供资源基础。对国家来说，将”登记在先”出让方式改为”竞争出让”方式，既可以通过招标出让三大油气企业退出的矿区，也可以出让页岩气、煤层气等非常规油气矿区，吸引各类投资主体参与油气勘查开发。国有企业改革中，三大油气企业出售和调整下放的油田资产，将增强地方经济实力、增加地方税源，从而调动地方参与生产开发、消化分流人员和历史遗留问题的积极性。财税体制改革将使中央、地方更多分享油气改革给企业带来的收益。

第二，三大油气企业。三大油气企业改革后，通过主辅分离，人员大幅度减少，会使主业更强、效益更优，提高资本运行效率。辅业将形成新的油田服务市场，走专业化发展的道路，极大降低三大油气企业主业经营成本。剥离后的辅业形成的新企业经过股份制改造，可以利用近期股市形势向好、注册制改革的机遇上市融资，扩大投资和经营规模。

第三，管网企业。管网独立后，国家将核定管输的合理回报，同时对各类投资主体开放，这对资本市场有较强的吸引力。改革后将促进管网建设获得较快的发展。

第四，地方炼油企业。将获得更多优质油源，不必炼制低质的重油和渣油，有利于生产更多低成本的优质产品，减少炼油造成的环境污染。

第五，三大油气企业员工。不论是保留在三大油气企业上市公司中的职工，还是剥离的各种辅业职工，都将新进入市场竞争。在这方面，多年国企改革已经积累了丰富的经验。对调整和下放到地方的资产和人员，考虑到近些年地方的基本公共服务水平已经普遍高于油田，调整和下放会受到相关油企职工的欢迎。同时，改革后权益金收入、国企出让资产收入、国有资本预算共同建立的石油基金，可以拿出一部分用于职工安置。职工会保持现有的福利或随着企业效益的提高有所改善。

第六，其它各类投资主体。全产业链市场化改革后，各类投资主体可以进入上游，投资传统油气和页岩气、煤层气等非常规油气；进入中游，投资流通和管网运输；进入下游，投资炼化。

总体来看，通过改革可以增强国内油气资源保障能力，降低油气使用成本，给国家创造更多的利润和税收，打破油气领域所有制壁垒，加快能源结构调整和代际更替步伐，从整体上提高中国制造业产品的国际竞争力。油气体制改革虽然难度很大，但完全能够实现各参与方共赢，打造成经济增长的新亮点。

作者

范必、冼良、大伟、王进、张利宾、王越、杨睿、张萌、付姣等

说明

本文首次发表于《宏观经济管理》杂志2015年第9期，作者均以个人身份参加研究，相关分析建议不代表所在机构意见。